Radicado el proyecto de ley de sanciones aduaneras

Se esperaba que lo hiciera antes, pero el 29 de octubre el Gobierno Nacional por fin radicó el proyecto de ley sancionatoria aduanera. El Consejo Gremial, por su parte, ha estado trabajando en su propio proyecto.

Para entender la necesidad de la futura ley, es conveniente explicar algo de historia. Desde la reforma constitucional de 1968, la regulación aduanera se compone de una ley marco —que contiene normas generales, objetivos y criterios— y decretos que la desarrollan. La actual ley marco de aduanas (1609 de 2013) encargaba al Gobierno Nacional la expedición del régimen sancionatorio, el decomiso de mercancías en materia de aduanas y el procedimiento aplicable. Dicha competencia fue declarada inexequible por la Corte Constitucional (sentencia C-441 del 9 de diciembre de 2021), que consideró que la competencia correspondía al legislador. La Corte difirió los efectos de su fallo hasta el 20 de junio de 2023, con el fin de que el Congreso de la República pudiera “expedir la ley que contenga el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el proceso administrativo aplicable”.

Con el tiempo en contra, el Congreso optó por la vía rápida de otorgar al Presidente de la República facultades extraordinarias para que expidiera el nuevo régimen sancionatorio aduanero, lo cual hizo mediante el artículo 68 de la ley 2277 del 13 de diciembre de 2022. Gracias a este atajo surgió el decreto ley 920 de 2023, que es el cuerpo normativo que rige actualmente.

El artículo 68 de la ley 2277 de 2022 fue demandado ante la Corte Constitucional, que lo declaró inexequible (sentencia C-072 del 27 de febrero de 2025), en esencia, porque encontró que violaba la prohibición constitucional de facultar al gobierno para expedir códigos, y también porque estimó que “la Sentencia C-441 de 2021 contenía una indicación clara al Congreso de la República, de adoptar una ley, en sentido formal, que adoptara el régimen sancionatorio de aduanas y decomiso”. De paso, la Corte declaró “inexequible por consecuencia” el decreto ley 920 de 2023 y nuevamente difirió los efectos de su fallo, está vez hasta el 20 de junio de 2026. 

Una sutileza jurídica es que, en el primero de los dos fallos (C-441/21), la Corte Constitucional no ordenó al Congreso expedir la ley sancionatoria aduanera y mucho menos le fijó un plazo perentorio para hacerlo. Lo que hizo fue postergar los efectos de su sentencia y advertir que, durante el tiempo de suspensión, el legislador podría hacer uso de sus competencias constitucionales para expedir tal ley. En la segunda sentencia, en cambio (C-072/25), la Corte indicó sin rodeos que, en el lapso hasta el 20 de junio de 2026 “el Congreso de la República deberá, en ejercicio de sus competencias constitucionales y de la libertad de configuración que le son propias, expedir la ley que contenga el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el proceso administrativo aplicable”. La carga, por tanto, está radicada en hombros del legislativo, aunque la preocupación, sin duda, es exclusiva del órgano ejecutivo.    

Menos numerales, más verbos rectores, más sujetos activos

En lo que, por ahora, se conoce como proyecto de ley 312, el Gobierno Nacional tomó en buena parte la estructura del actual decreto 920 de 2023, aunque no por ello hay que considerar que se le reproduce por completo o que los cambios son menores. Ya se sabe que, en materia sancionatoria, toda palabra tiene valor. 

Tanto en materia de infracciones como de causales de aprehensión, hay menos numerales, lo que fue publicitado por la DIAN como una racionalización del régimen punitivo aduanero. La verdad no es tan brillante. En varios casos, lo que hizo la entidad fue agrupar en un solo numeral varios verbos rectores, que son los que describen la conducta sancionable o prohibida por la norma. Si bien se puede defender que esta redacción es eficaz por su brevedad, tiene inconvenientes y riesgos que preocupan al sector privado.

A modo simplemente de ejemplo, tomemos el numeral 1.2.1 del artículo 15 del proyecto, el cual sanciona el hecho de “Ingresar o extraer mercancías por lugar no habilitado sin documentos de viaje, o transportarlas por rutas diferentes a las autorizadas por la normativa aduanera”. 

En este numeral se castiga no una sino tres acciones: (i) ingresar mercancías por lugar no habilitado; (ii) extraer mercancías por lugar no habilitado; y (iii) transportar mercancía por rutas diferentes a las autorizadas por la normativa aduanera. 

Siendo este solo un ejemplo, vamos a hacer un ejercicio puntual de lo que no nos gusta:

1—      Las tres conductas van a quedar castigadas con la misma sanción, de modo que hay detrás un juicio de valor implícito que indica que las tres son igualmente graves, lo que es discutible, sobre todo porque cada caso es distinto y no hay ninguna mención a las circunstancias de modo, tiempo y lugar. 

2—      En Asonav pensamos que las tres conductas solo se podrían agrupar si el sujeto activo (quien puede ejecutar la infracción) es el mismo, y ese no parece ser el caso. En el régimen sancionatorio actual, se entiende sin lugar a dudas que quien ingresa o extrae la mercancía es el dueño de la carga, mientras que la tercera conducta la ejecuta necesariamente un transportador. 

3—      Relacionado con lo anterior, Asonav sugirió a la DIAN antes de la radicación del proyecto de ley que conservara la redacción del actual régimen sancionatorio, que define clara y expresamente quiénes son los sujetos activos a los que se puede sancionar. La DIAN atendió parcialmente la recomendación, pero en un sentido que nos dejó insatisfechos: enumeró más sujetos activos de los que consideramos atinado. 

En el ejemplo que estudiamos, el numeral termina diciendo:  “La sanción para esta infracción será aplicable a los transportadores, al poseedor o tenedor de la mercancía”. El problema es que no aclara (como sí lo hace el régimen sancionatorio actual) que solo se puede castigar por las dos primeras conductas al poseedor o tenedor, y solo se puede castigar por la tercera conducta al transportador. Esperamos equivocarnos, pero se corre el riesgo de que la DIAN intente sancionar a cualquiera de los tres por cualquiera de las tres conductas, o que al menos los tres sean vinculados, al proceso, lo que sería un retroceso frente al sistema actual. 

No vamos a extendernos más en el análisis, ya que es un texto largo y una materia muy compleja. Asonav brindará explicaciones aparte para sus asociados y daremos un ciclo de charlas para explicar el proyecto. En todo caso, es un tema que nos ocupará la mayor parte del primer semestre de 2026.

El proyecto de ley está disponible aquí para los asociados.