Información preembarque: anticipar el control del riesgo

Desde principios de este milenio, varios países han implementado sistemas de información preembarque en importaciones para evaluar y controlar riesgos de seguridad nacional. Uno de los principales referentes a nivel mundial es el Import Control System 2 (ICS2) de la Unión Europea; el propósito de este artículo es explicarlo y empezar la discusión de cuál sería la hoja de ruta para implementar exitosamente algo similar en Colombia.

Un origen traumático

La idea de que las autoridades aduaneras conozcan determinada información sobre una carga antes de que esta sea embarcada o llegue al país de destino ya se discutía desde el siglo pasado, pero se aceleró con los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra Estados Unidos. El uso de aviones civiles como armas hizo comprender que se debía supervisar el transporte y, en general, la cadena logística internacional, desde el punto de vista de la seguridad. Por eso, una de las principales medidas adoptadas en Estados Unidos después de 2001 fue la denominada 24-Hour Rule, en virtud de la cual los transportadores marítimos debían (y aún deben) proporcionar información sobre los contenedores destinados a Estados Unidos antes de que estos sean cargados en el buque en el puerto extranjero. La regulación fue expedida en 2002 y comenzó a aplicarse en 2003. 

El Consejo de la OMA adoptó en junio de 2005 el SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade, conocido simplemente como SAFE Framework. El SAFE estableció estándares internacionales para fortalecer la seguridad de la cadena logística y, al mismo tiempo, facilitar el comercio legítimo. Entre sus elementos centrales se encuentran el intercambio de información entre administraciones aduaneras, la cooperación entre las aduanas y el sector privado, el análisis de riesgo y el uso de información anticipada sobre la carga.

Si bien el SAFE proporciona un marco común, cada jurisdicción aduanera es libre de desarrollar sistemas propios, con diferentes datos, responsables, momentos de transmisión, tecnologías y procedimientos de análisis de riesgo. En todo caso, el principio es relativamente sencillo: el control por un Estado no tiene que comenzar solo cuando la mercancía llega a la frontera, sino que puede (y quizás debe) comenzar mucho antes, utilizando la información disponible sobre la operación comercial y logística.

Este ha sido un cambio sustancial de la lógica tradicional aduanera, pero hay que valorar exactamente en qué consiste el cambio. La concepción del riesgo en esta etapa se aparta de la que tradicionalmente manejan las autoridades aduaneras. La información preembarque no se entrega para que se liquiden los tributos aduaneros o se verifique la aplicación de restricciones no arancelarias al comercio exterior; los riesgos que se supervisan son los de seguridad, un concepto más amplio y menos atado a la revisión de formalidades o asuntos técnicos aduaneros, los que siguen exigiéndose en la etapa del despacho.

El modelo europeo: el Import Control System 2 (ICS2)

ASONAV cree que el sistema europeo es un referente útil para Colombia; no necesariamente porque deba copiarse su diseño, sino porque ofrece un modelo completo, probado y ampliamente documentado de cómo convertir la información anticipada de carga en una herramienta efectiva de gestión del riesgo. Conocer ICS2 puede permitir a Colombia partir de una experiencia concreta y madura, identificar qué elementos podrían ser útiles para nuestra realidad y, sobre todo, evitar que la discusión sobre información preembarque se reduzca a qué nuevo formulario debe llenar el sector privado. 

¿Quiénes son responsables de proporcionar la información preembarque?

Una de las primeras preguntas que plantea un sistema de información preembarque es aparentemente sencilla: ¿quién debe suministrar la información a la aduana? En el modelo europeo, la respuesta es: el transportador (“carrier” en inglés). Es una consecuencia lógica de su posición en la cadena, pues el transportador es el que introduce físicamente las mercancías en el territorio aduanero. En consecuencia, es dicho actor quien tiene la obligación de presentar la declaración sumaria de entrada (Entry Summary Declaration o ENS). 

Esta responsabilidad, sin embargo, tiene consecuencias y matices. Aunque el transportador es quien transmite la información a la Aduana, no es quien la origina ni quien tiene el conocimiento directo de todos los datos que deben declararse. Por ende, debe recibirla de los demás actores de la cadena —el importador, el consignatario, el agente de carga— y esta recepción debe ocurrir dentro de los plazos establecidos para la presentación de la ENS (que veremos luego). 

Si la ENS no se presenta dentro del plazo, pueden aplicarse sanciones conforme a la legislación aduanera nacional del Estado miembro correspondiente. Además, la falta de información o una ENS incompleta puede impedir que concluya el análisis de riesgo y generar requerimientos, retrasos o incluso una instrucción de “Do Not Load” (no cargar) antes del embarque. Si la información se presenta pero contiene datos inexactos o insuficientes, la autoridad aduanera puede igualmente requerir su corrección o información adicional y retrasar la entrada de la mercancía.

La radicación múltiple de la declaración de entrada

La intervención de varios actores lleva a consecuencias tanto a nivel regulatorio como privado. El ICS2 permite expresamente que otros participantes de la cadena (distintos al transportador) pueden presentar directamente la información (o parte de ella) a la aduana, lo que se denomina “multiple filing” o radicación múltiple. Esto conlleva que una sola ENS se pueda construir a partir de diferentes conjuntos de datos, transmitidos por distintos intervinientes, que quedan interconectados dentro del sistema. Por ejemplo, en una operación marítima el transportador puede presentar la información correspondiente al nivel master, mientras que el agente de carga (freight forwarder) puede presentar directamente la información correspondiente al nivel house.

Esta posibilidad es práctica y trasciende los intereses simplemente aduaneros. Aunque se puede pensar que terceros como agentes de carga preferirían no involucrarse directamente con la aduana en la transmisión de la información preembarque, comercialmente pueden estimar inconveniente revelar su información al transportador. 

Para Colombia, este aspecto resulta particularmente relevante. Si se decide implementar un sistema de información preembarque, la discusión no debería reducirse a determinar qué información debe entregar el transportador a la DIAN. También habría que preguntarse quién posee cada dato, quién debe ser responsable de su exactitud y, especialmente, si resulta conveniente y práctico que todos los datos pasen necesariamente por el transportador antes de llegar a la Aduana.

Par honrar su responsabilidad en sus operaciones con la Unión Europea, los transportadores toman medidas privadas de aseguramiento de la información. Para empezar, no embarcan la carga si no han recibido confirmación de que la ENS fue aceptada por el sistema europeo con la antelación exigida. También exigen instrucciones de embarque más detalladas y completas, con plazos de antelación estrictos, y las rechazan si consideran que están incompletas o incorrectas. En los términos de servicio se pacta explícitamente que el cliente (“shipper” o agente de carga) es responsable de suministrar datos exactos y completos, y que responderá por multas, costos de almacenamiento, demurrage, reexpedición y cualquier otra consecuencia, si los datos son erróneos o llegan tarde. 

¿Qué información se debe enviar y qué hace la Aduana con ella?

En el modelo europeo, la declaración de entrada (Entry Summary Declaration o ENS) contiene, entre otros, datos que permiten identificar:

·         Al transportador y a los demás operadores que intervienen en la operación.

·         El medio de transporte y el viaje.

·         El consignador, consignatario y, cuando corresponda, otros participantes de la cadena.

·         El número de documento de transporte y la información que permite relacionar los diferentes niveles de la operación.

·         El lugar de carga y el lugar de descarga.

·         Los contenedores y, cuando corresponda, otras unidades de carga.

·         Número y tipo de bultos, su peso y otras características físicas.

·         Descripción sumaria de las mercancías.

·         Código o subpartida arancelaria. 

Tantos datos podrían hacer pensar que la ENS es una especie de declaración anticipada de aduanas; no lo es, por varias razones. La primera, porque la información no es entregada directamente por el importador a la autoridad aduanera, así que no se puede considerar una “declaración” del importador, con las consecuencias jurídicas que ello acarrea. En segundo lugar, la revisión del Estado en esta etapa —así sea adelantada por la DIAN— no tiene por objeto realizar los controles técnicos propios del despacho aduanero, sino efectuar un análisis anticipado de riesgos de seguridad y protección. Se busca identificar, entre otros, riesgos relacionados con terrorismo, materiales CBRN (químicos, biológicos, radiológicos y nucleares), explosivos, armas, contrabando de alto impacto (drogas, precursores y otros productos ilícitos), mercancías peligrosas o no conformes que puedan afectar a las personas, a las infraestructuras críticas o al medio ambiente, y otras formas de delincuencia organizada que puedan aprovechar el comercio legítimo.

Aunque la autoridad competente en esta fase es la aduana (bajo el marco común de gestión de riesgos de la UE); otras autoridades (sanitarias, fitosanitarias, de seguridad o policiales) pueden intervenir, si el análisis de riesgo aduanero detecta indicios que requieran su actuación, pero el sistema ICS2 en sí está diseñado y operado por las aduanas para el análisis de riesgos de seguridad y protección.

Dos datos problemáticos: la descripción y la clasificación arancelaria

La clasificación arancelaria es un procedimiento técnico no exento de controversias y diferencias de opinión. En cuanto a la descripción de mercancías, la legislación aduanera colombiana es posiblemente la más estricta del mundo, porque no solo requiere descripciones mínimas bastante complejas y detalladas, sino que castiga con severidad errores en apariencia nimios.

Si el sistema preembarque exige una descripción y una subpartida, ello no puede ocasionar que la Aduana realice en ese momento la clasificación arancelaria definitiva de la mercancía. Una posible recomendación es que la subpartida informada antes del embarque se limite al código universal de seis dígitos, lo que permite conocer la naturaleza de la mercancía con la precisión suficiente, sin tener que hacer un estudio exhaustivo de clasificación a nivel nacional de Colombia. Si la DIAN no está de acuerdo con la clasificación arancelaria en esta etapa, la consecuencia no debería ser algo tan radical como una aprehensión, sino las consecuencias naturales de un perfilamiento de riesgo: evitar que la mercancía sea embarcada, o solicitar más información. La verificación técnica y jurídica de la clasificación arancelaria que corresponde a la mercancía es una cuestión distinta, propia del procedimiento aduanero de importación.

En cuanto a la descripción, no sería razonable esperar que los exportadores del mundo entero cumplan la reglamentación de descripciones mínimas de Colombia en la etapa del embarque. Lo que exige la Unión Europea es una descripción en lenguaje normal, con la exigencia básica de que no sea genérica y dé un grado de especificidad suficiente. La Comisión Europea publicó una guía titulada “Guidance on acceptable and unacceptable goods descriptions for ICS2”, cuyo anexo contiene una tabla extensa de ejemplos. La guía deja muy claro que la descripción exigida para la información anticipada no pretende ser una descripción técnica exhaustiva de la mercancía. Lo que se rechaza son expresiones demasiado genéricas que no permiten identificar razonablemente qué se transporta. Por ejemplo:

El patrón es claro: la descripción debe estar expresada en lenguaje ordinario y ser suficientemente concreta para que la Aduana pueda saber qué clase de mercancía está entrando, pero no tiene que reproducir desde este momento toda la información técnica necesaria para el despacho aduanero. 

¿Cuándo se debe presentar la información preembarque?

Los plazos de presentación de la Entry Summary Declaration (ENS) varían según el modo de transporte y, en algunos casos, según el tipo de trayecto o de carga. Son plazos máximos (el transportador debe presentar la información “a más tardar” en ese momento); en la práctica, las navieras y aerolíneas suelen exigir los datos con mayor anticipación para disponer de margen de corrección.

En el transporte marítimo, la regla general para carga contenerizada es que la ENS debe presentarse por lo menos 24 horas antes de que la mercancía sea cargada en el buque en el puerto de salida. Para carga a granel o break bulk, el plazo general es de cuatro horas antes de la llegada del buque al primer puerto de entrada de la Unión. Existen, además, reglas especiales para determinados trayectos marítimos de corta distancia, en los cuales el plazo se reduce a dos horas antes de la llegada.

En el transporte aéreo, un conjunto mínimo de información debe presentarse antes de que la mercancía sea cargada en la aeronave. Los demás datos deben suministrarse, para vuelos de menos de cuatro horas, a más tardar en el momento efectivo de salida de la aeronave; para vuelos de cuatro horas o más, a más tardar cuatro horas antes de la llegada al primer aeropuerto de la Unión.

Para el transporte por carretera, el plazo es, en general, una hora antes de la llegada a la aduana de primera entrada. Y para el transporte por vías navegables interiores, es de dos horas antes de la llegada. Cuando se trata de transporte combinado —por ejemplo, cuando un medio de transporte es transportado a su vez sobre otro medio activo— se aplica el plazo correspondiente al medio de transporte activo.

¿Cómo se transmite la información?

Un sistema de esta naturaleza requiere una infraestructura tecnológica que permita recibir grandes volúmenes de información, validarla, relacionar los datos provenientes de diferentes actores, identificar cada operación y poner la información a disposición de los sistemas de análisis de riesgo de la Aduana.

La Organización Mundial de Aduanas ha desarrollado el Modelo de Datos de la OMA, que funciona como un lenguaje común para el intercambio electrónico de información relacionada con las operaciones de comercio exterior. El modelo armoniza las definiciones de los datos, sus estructuras, relaciones, códigos y mensajes electrónicos, y está diseñado para permitir la interoperabilidad entre las autoridades aduaneras y los diferentes participantes de la cadena logística.

La dificultad principal no está tanto en la tecnología de transmisión como en definir correctamente qué datos se requieren, quién debe suministrar cada uno, en qué momento, con qué estructura, qué validaciones deben aplicarse y cómo se relacionan las diferentes transmisiones entre sí. El sistema debe permitir, por ejemplo, que la información proporcionada por el transportador pueda complementarse con la presentada por un agente de carga y que ambas queden asociadas a una misma operación. También debe generar respuestas electrónicas, registrar las transmisiones, identificar errores y permitir que la Aduana solicite información adicional o comunique el resultado de sus análisis.

La experiencia internacional muestra, además, que la transmisión no tiene que adoptar una única solución tecnológica para todos los operadores. Los estándares deben permitir que las empresas con sistemas propios se conecten directamente y que otras puedan utilizar soluciones tecnológicas intermediarias o interfaces desarrolladas para este propósito. Lo importante es que, cualquiera que sea la solución utilizada por cada operador, el mensaje que finalmente recibe la Aduana tenga una estructura, un significado y unas reglas de validación comunes. Precisamente por eso el Modelo de Datos de la OMA separa el contenido y significado de la información de la tecnología utilizada para transmitirla y contempla su implementación mediante diferentes formatos y mecanismos de intercambio.

En conclusión, la implementación tecnológica de un sistema de información preembarque es un proyecto importante, pero abordable con tecnologías existentes. El desafío mayor es de arquitectura y de diseño institucional, no de inventar una nueva tecnología. Colombia tendría que definir primero el modelo de información y las reglas del sistema y, a partir de allí, desarrollar la plataforma de la DIAN, las interfaces de transmisión y los mecanismos de prueba y certificación que permitan a los operadores adaptar sus propios sistemas. Un diseño basado en estándares internacionales reduciría considerablemente el esfuerzo de los participantes y, sobre todo, evitaría que cada empresa tuviera que desarrollar una solución diferente para comunicarse con la Aduana.

La pregunta que debe hacerse Colombia

La pregunta para Colombia no debería ser “¿qué sistema extranjero copiamos?”, sino “¿qué información necesitamos conocer anticipadamente para que la DIAN pueda hacer un verdadero análisis de riesgo antes de que la carga llegue al país?”

La respuesta debe partir de los riesgos que Colombia efectivamente enfrenta. La propia DIAN ha identificado, dentro de sus esquemas de administración del riesgo en comercio exterior, fenómenos como el contrabando, el lavado de activos, la financiación del terrorismo, el tráfico de armas y el tráfico de estupefacientes. A estos riesgos se agregan otros que pueden adquirir especial relevancia en determinadas coyunturas. El tratamiento que la DIAN ha dado recientemente a la importación de drones es un buen ejemplo: la entidad ha considerado necesario anticipar la información sobre estas mercancías debido al riesgo de que sean utilizadas en actividades delictivas.

Esto permite entender mejor cuál debería ser el verdadero propósito de la información preembarque: no se trata de trasladar al momento anterior al embarque todos los controles que hoy realiza la Aduana cuando la mercancía llega al país. Se trata de darle a la DIAN, con suficiente anticipación, la información necesaria para hacerse una primera pregunta: ¿esta operación presenta señales que justifican una intervención especial por parte del Estado colombiano? 

Por eso, se reitera, la información preembarque debe entenderse como una transformación de la gestión aduanera. Su éxito no debería medirse por el número de datos que consiga reunir la DIAN, ni por la cantidad de formularios que deban diligenciar los operadores, sino por su capacidad para (i) anticipar riesgos reales de seguridad nacional y (ii) no interferir en las demás operaciones de comercio exterior.