INFAD: los representantes legales en primer plano
El Registro de Infractores y Antecedentes Aduaneros (INFAD) es una herramienta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para la gestión del riesgo y el control aduanero; su función es consolidar un historial sobre los actores del comercio exterior, permitiendo valorar la reincidencia y aplicar criterios de gradualidad sancionatoria. Recientemente, la DIAN ha indicado que puede incluir en el INFAD, a título personal, a los representantes legales de las entidades bajo su autorización y control.
Un pronunciamiento delicado
En el Concepto 009661 (interno 915) del 18 de junio de 2025, la DIAN afirmó que una persona natural, en su calidad de representante legal de una empresa sancionada, podría ser incluida en el INFAD. La tesis jurídica de la entidad se fundamentó en el inciso 4 del artículo 67 del Decreto Ley 920 de 2023, que ordena incluir en el registro a "todas las personas involucradas en el proceso administrativo". Con base en esta frase, la entidad concluyó que dicho registro podía extenderse a los representantes legales.
La clave de la interpretación oficial radica en la noción de "participación efectiva". La DIAN sostuvo que esta participación podía manifestarse mediante actos materiales relacionados con la operación o a través del ejercicio de las funciones propias del cargo, siempre que tuvieran incidencia en la conducta sancionada. En particular, el concepto 915 estableció que la inclusión en el INFAD no requería que el representante legal figurara como destinatario expreso de la sanción, sino que bastaba con que su vinculación estuviera demostrada dentro del expediente administrativo.
Esta postura generó alarma en ASONAV y sus asociados. La posibilidad de que un representante legal fuera registrado en el INFAD sin un proceso sancionatorio individualizado se percibió como una amenaza a la seguridad jurídica, con una doble implicación: 1) un grave riesgo reputacional para los individuos al ser listados en un registro público de infractores, y 2) un significativo riesgo operacional, ya que dicho antecedente podría obstaculizar sus futuras actividades profesionales en el comercio exterior. Esta interpretación motivó una solicitud formal de revocatoria del concepto 915 por parte de la Asociación Nacional de Navieros y Agentes Marítimos (ASONAV).
La posición de ASONAV: defensa de Principios Fundamentales
El 20 de agosto de 2025, ASONAV interpuso una solicitud de revocatoria contra el Concepto 915, fundada en principios constitucionales y legales del derecho sancionatorio que, a su juicio, estaban siendo vulnerados.
Citando jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional (sentencias C-094 de 2021 y C-052 de 2024), la asociación recordó que una persona solo puede ser sancionada por actos propios y que la responsabilidad no puede ser transferida. Según este principio, toda sanción debe ser el resultado de un "juicio de reproche personalísimo", lo que prohíbe imputar a un individuo las consecuencias de las acciones de otro; en este caso, de la persona jurídica que representa.
En segundo lugar, ASONAV expuso la vulneración del derecho de defensa. Sostuvo que el registro en el INFAD solo podía aplicarse a personas que fueran debidamente notificadas, que pudieran ejercer su defensa y que fueran encontradas responsables mediante un acto administrativo en firme. Para reforzar este punto, ASONAV citó el Concepto 008726 de 2024, en el que la propia DIAN había establecido previamente que el registro en el INFAD corresponde a actos administrativos emitidos directamente en contra de usuarios específicos.
Adicionalmente, ASONAV argumentó que la interpretación de la DIAN violaba los principios de legalidad y tipicidad consagrados en el artículo 2 del Decreto Ley 920 de 2023, y detalló la naturaleza de la obligación aduanera. Con base en los artículos 6 y 8 del Decreto 1165 de 2019, explicó que dicha obligación es de carácter personal de la persona jurídica. Por tanto, las actuaciones del representante legal son en nombre de la empresa, lo que impide considerarlo responsable directo del incumplimiento de su representada.
Las precisiones de la DIAN
El nuevo concepto de la DIAN (100208192 – 2047 del 12 de diciembre de 2025), dirigido a ASONAV, no es una revocatoria formal de su previo pronunciamiento, sino una aclaración, en la que la DIAN afirma que deben presentarse tres condiciones concurrentes para que sea procedente el registro en el INFAD de un representante legal. Cada una de ellas responde directamente a las preocupaciones de ASONAV:
1. Vinculación formal al proceso como persona natural: en respuesta al argumento sobre la vulneración del derecho de defensa, la DIAN indica que el representante legal debe haber sido formalmente vinculado al proceso, no solo por su cargo, sino como persona natural, en calidad de sujeto procesal individualmente investigado.
2. Acreditación de participación individual: acogiendo el argumento sobre el principio de responsabilidad personal, la DIAN determinó que debe ser acreditada dentro del expediente la participación “individual” del representante legal en los hechos constitutivos de la infracción, respetando el debido proceso.
3. Mantenimiento de la vinculación: el representante no debe haber sido desvinculado del proceso como resultado de la investigación.
Para fundamentar estas condiciones, la DIAN integró normativas, citando el artículo 109 del Decreto Ley 920 de 2023 sobre la vinculación formal de sujetos procesales, y los artículos 22 a 24 de la Ley 222 de 1995. La referencia a esta última ley versa sobre la responsabilidad general de los administradores en el ámbito comercial.
Qué es participación efectiva
En el nuevo concepto, la DIAN definió el alcance de la "participación efectiva", precisando que esta no puede presumirse, sino que debe estar probada y documentada, ofreciendo ejemplos concretos de conductas que podrían constituirla:
“Por ejemplo, instruir, autorizar, ejecutar, omitir controles, aportar documentos que no correspondan con la realidad de la operación o de la empresa a la DIAN.”
La posición de ASONAV
Por el lado positivo, el nuevo concepto fortalece las garantías procesales de los representantes legales y hace más difícil su inclusión en el INFAD como personas naturales. Al exigir una vinculación formal y la prueba individualizada de una conducta dolosa o culposa, la autoridad aduanera estableció un estándar probatorio y procesal riguroso que protege el debido proceso y el principio de responsabilidad personal para los representantes legales en el ámbito aduanero.
Ello no obstante, ASONAV considera que la vinculación a título de persona natural de los representantes legales desconoce el velo corporativo y se constituye en mecanismo indebido de presión en las controversias aduaneras, y quizás en las tributarias y cambiarias (que son también competencia de la DIAN).
La referencia que hace la DIAN a los artículos 6 del decreto ley 920 de 2023 y los artículos 793, 794, 794-1 y 828-1 del Estatuto Tributario se puede ver de dos maneras: (i) la que es correcta —en criterio de ASONAV— y que consiste en que solo se puede vincular a los representantes legales en las investigaciones administrativas en los pocos y limitados casos en que podrían considerarse (según la ley) como responsables solidarios de la compañía a la que representan; y (ii) una muy riesgosa, que consiste en pensar que los representantes legales son solidarios con la empresa a la que representan en todas las investigaciones administrativas.
Por otra parte, ASONAV considera que la mención a los artículos 23 y 24 de la Ley 222 de 1995 es tanto útil como inconveniente. Por un lado —y esto es importante—, esas normas prescriben que se requiere que los administradores de una sociedad hayan incurrido en dolo o culpa para que puedan considerarse responsables de los perjuicios que ocasionen. Al invocar el estándar de responsabilidad de los administradores del código de comercio, la DIAN implícitamente acepta que las investigaciones administrativas en contra de los representantes legales no pueden decidirse bajo un modelo de responsabilidad objetiva (simple hecho de ocupar el cargo) sino en un marco de responsabilidad subjetiva.
Sin embargo, ASONAV estima que no es de ninguna manera procedente que la DIAN aplique una norma comercial para justificar la vinculación de representantes legales a los procesos administrativos aduaneros, tributarios o cambiarios. Eso, para explicarlo con lenguaje coloquial, es torcerle el cuello a la norma.
La ley 222 de 1995 fue expedida pensando en otras problemáticas y en otros contextos, como la protección a socios minoritarios, transparencia en estados financieros, procesos concursales y gobernanza corporativa en un contexto de modernización económica y apertura comercial; no específicamente obligaciones fiscales o aduaneras públicas. Así pues, lo que defiende la DIAN en sus conceptos es, para ASONAV, una aplicación analógica o extensiva de una norma comercial privada en un ámbito de derecho público sancionatorio.
Los asociados a ASONAV pueden consultar los conceptos de la DIAN y la solicitud de Asonav si inician sesión.